读书之《中国国家治理的制度逻辑》
最近读了两本让我很受震动的书，分别是周雪光《中国国家治理的制度逻辑》和王德威《历史与怪兽》。一本从组织社会学的角度切入中国国家治理——尤其是基层治理的具体程序之中，展示了一个官僚机制与“运动式”机制的交替轮换的大国的毛细血管如何在这之中常常手忙脚乱、艰难应对；一本在“西方文学理论”的指导下，通过文本与历史分析，思考与质问中国古往今来（其实书中时间限定在民国和近现代）的文学创作是否在有意或无意之间已然成为了其所要讨伐的“檮杌”的一部分——如若不是，何以为扬善而“志恶”的文字最终却成为了恶之绵延不绝而善之式微的记录呢？
这是两本本该八竿子打不着的书，但是，在同时读的过程中，却通过它们之间，以及与现实的勾连，让我隐约看到了一丝启明——“如果痛苦不止一瞬，人该如何”？
要说读《中国国家治理的制度逻辑》给我的第一感觉是什么，我想应该是“哑然失笑”。其实这本书我从去年年底就开始读了，读开头的时候恰好是中国政府开始大幅调整疫情防控政策，各级政府在“封城”与“躺平”之间反复横跳，官方媒体隔三差五表示“疫情没有那么可怕了，到了做出改变的时候了”的那段荒唐日子。我一边读书，一遍简直想要拍大腿说“我靠这不就是剧本吗？！”例如说第一章中对“运动式”治理即将告一段落而官僚体制却还没能调转回来时的原文：
面对这种“有效治理”不足带来的加剧的矛盾危机，中央政府不得不调整政策，通过权力、资源的下放来调动地方政府的积极性，增强基层政府的有效治理的能力。从集权到放权的过程有着种种表现，如局部性试验、特殊政策、中央授意的地区性改革等等。为了打消上轮集中整治的肃杀气氛，常常会在舆论上大造声势，鼓励观念创新和不同方向的试验。
拍过大腿后，我的心情又发生了转变。没有“我看透他们了”的喜悦，有的只是“已有之事后必再有，已行之事后必再行”的怅然。刚刚过去的三年在过去的几十年里已经有过太多次预演，在此之后也会一而再、再而三地发生。虽然如果我们在论文库里搜索“运动式治理”、“法治政府”等社会治理方面的热点词汇，会发现统治者和学者们不厌其烦地表示应当努力避免前者而加快建设后者，但我们都明白：“稳定”和“安全感”好像从来都是一个奢望。究其原因，就像《大明王朝1566》那个翻云覆雨的嘉靖皇帝的“清流浊流”论一样，对党来说，“运动式治理”和官僚体制从来都不是非黑即白、你死我活，二者其实不过是互补手段罢了。
这些通过官僚组织加以实施的仪式活动为运动式治理提供了组织动员机构和基本程序，并且不断地对人们的参与和协调加以操练；而仪式性活动又为运动式治理提供了合法性基础。运动型机制的权威基础与法治、官僚制的理性权威迥然不同：运动型机制的纠偏、修补能力，其前提是自上而下的任意专断权的存在，即一同体制的权威可以中途修改游戏规则，自上而下的部署安排有着任意性而不被质疑；这就要求中央政府持有强制实施的至高权力。国家要保持“纠偏”的能力和任意性，一方面需要组织上的政治动员能力，另一方面需要为这种自上而下的干预提供观念基础。
然而，通过这一次次的治理模式交替，我们会发现这个面孔模糊的红色巨人并非如他所愿的能够自如地呼风唤雨，反而总是不停地出岔子。究其原因，它的“呼风唤雨”终究需要通过大大小小的官僚去落实，终究需要面对一个个会做出不同选择的国民。权力从来都不是滑行在光滑的冰面上的，权力自上而下展示其威严时，也就是它需要面临摩擦之时。
于是，在中央的命令落实过程中，我们会发现矛盾的一幕：中央需要让自己的命令尽可能地不打折扣在全国各地得到遵守，因此需要保证自己的绝对权威。而地方各级在落实命令的过程中，也需要复制相同的模式以保证自己可以全力完成落在自己头上的工作。最终，中央以为自己处于一个平顺的倒三角结构顶端，但实际上出现在它面前的却是一个又一个的“权力倒三角”。也正因为中央为了保证统治而实际上一直不能放松权力集中，中国又恰恰是一个幅员辽阔的国家，不同地区的现实情况千差万别，越想要让命令“放之四海而皆准”，其实就越需要在执行命令的过程中允许灵活性。
“有效治理”体现在基层政府官员在一统的国家政策实施过程中采取因地制宜的灵活性。这里的组织学悖论是：一统决策的集中程度越强，执行过程中的灵活性就越大。也就是说，权力越趋于集中，其决策结果与各地实际情况差距越大，因此不得不允许各地执行过程中更大的偏移程度。
“执行中的偏移程度”，一方面造就了官僚在治理过程中的“向上负责制”，另一方面也导致了实际的治理过程中，“行政发包制”的上下级各方都拥有了谈判的“资本”。
从周雪光先生对基层政府的田野调查中，我们不难看出，有别于我们眼见到的似乎各级政府为了中央的命令指标而加足马力响应的“锦标赛体制”1，上级政府在分派任务时的确会为了保证任务的落实而对下级“高标准、严要求”，并且给出相应的激励或者惩罚条件，但是，在任务的检查验收阶段，政府间却出现了“共谋现象”。
在委托方的检查验收过程中，管理方和代理方有共同利益来确保契约所要求的“货物”能够被委托方接受。所以，他们有激励采取各种应对策略来隐瞒问题。
例如说，书中提到了在环保工作中，上级政府前来检查验收下级的水质改善工作。检查水质一定离不了对水样的化验分析，但是这份水样要经过怎样的测量程序、测量误差如何界定、是否存在人为操控……？即使得到了水样检测结果，作为实际执行环保工作的下级政府掌握着远比上级政府完备得多的信息，自然也就能为自己的水样是为何得到了这样一份检测报告给出不同的说理——监管不力还是测量工具的问题？抑或是遭遇了不可抗力？
当然，作为任务发包方的上级政府也并非是对下级政府的说辞全盘接受。“向上负责制”即是因为上级对下级任务完成情况的认可程度才是下级的“真正政绩”。我们都知道，每当一级政府得知——他们总能得知，哈哈——上级巡视组、督导组等要来到本市调查研究时，号称“暗访”、“突击”的巡视组成员名单很快就会被本事政府调查清楚，接着有针对性的接待人员——例如说巡视员的老乡、同学——将会被派出去往巡视组的调查目的地。一次调查过后，巡视组的成员常常会被当地“简单招待”，双方言笑晏晏，为一次“暗访”画下圆满的句号。周雪光先生称，自己田野调查的几年中，真正成功的“突击”只有一次。另外，本年度的验收结果其实还会关系到下一年度的任务分配问题，作为“上级政府”，其不得不考虑下级政府综合的任务完成情况，以最大程度保证来年依然可以取得不错的成绩。毕竟，上级政府之上，还有“上级政府”。政府间共谋行为由此显现——内部考核机制促成了政府间形成利益共同体，为了应对上级而以新的目标来代替中央政策的原目标。
某乡镇的税收任务无法完成，镇领导通过人际关系买通上级税务单位负责人来“挪用”其他乡镇完成的指标，顶替该乡镇的任务。这一现象普遍存在。
计划生育，一票否决。如果不做好，镇、区、市的所有工作都会受到影响。当然如果做得太好了，也不行。一个镇管计划生育的专职人员只有两个，根本不够用。我们雇用了二十多人，这些人没有财政拨款，只能靠罚款养活。如果计划生育做得太好的话，没有罚款，就无法养活这些人了。所以，总是有一个自然平衡点，每年总有两三个违章的，罚个二三十万，正好够养活这些人。
要说书中带给我最大震动和启示的，还要数“通往集体债务之路”与“无组织的利益与集体行为”两章。
每当提到“脱贫攻坚战”、“集中力量办大事”，我的脑海里总是会浮现出网络上播出的柏油公路修到了偏僻的山村，镜头会展示在此之前此地的交通是如何如何的艰难，如今终于可以轻而易举地去往邻村、购置货物、销售特产等。然后弹幕里就会有大片大片的赞美和“拉踩帝国主义国家破破烂烂的基建”的声音。然而，在“通往集体债务之路”里，周雪光先生讲述的正是“村村通”项目的田野调查经历。被调查的两个村子发展状况可以说是天差地别，但负债情况却是都不容乐观。对于上级下发的“村村通”项目，两个村子的村支书一位选择了积极响应，另一位则是不想要再加剧村子的负债情况而拼命想要推脱。但面对这个政治任务，二人都不得不发动自己的人脉关系，为“村村通”项目筹款——并非是那些溢美之词里以为的“这全都是国家出钱”。村民们已经在经年累月的不同政治任务中消耗光了信任与耐心，并非他们不愿意改善村子的情况，而是“他们对政府政府推动的项目却没有信心……这些项目由上级政府推动，下级政府执行，但最终都以巨大失败而告终”。
主要是因为他们负担不起。马上就是农忙收割时节，也是农民最需要钱的时候。我们仅仅收到了300元的捐款……我们就是靠欺骗，骗沙子、骗石子……只要我们把沙子和石子打成路面，把路修起来了，等过年我们没有钱还债，他们（供应商）也拿我们没办法了……那个运输队的人向我们要5000块钱加油才给干活。我告诉他们，我们连5块钱都没有。我对他们说：“兄弟，如果你想要这份活，你就干，自己掏钱加油，把活干完。”他们没有办法，只好这样做了。
在整个这一章中，两位村支书为了“村村通”项目，不仅透支了自己的人脉（甚至需要在逢年过节“逃离”村子，否则就会被追债者堵上门），还把村集体的财产、资源也一并变卖、抵押了出去。然而即使如此，村庄通路后能否收回成本、何时收回成本、是否能够盈利等问题都还没有答案。中国的乡村、基层就这样被一层层政治任务裹挟着，踏上了无法回头的“集体债务之路”。
这并不是说，像“村村通”这样的基础建设项目除了劳民伤财外就毫无用处，乡村通路之后的交通改善以及随之而来的生活条件的改善当然也是村民们所希望和实际的。但是我们知道，人们的生活并非只有“修路”这一件事，政府所承担的行政责任也并非只有“改善交通”而已。然而为了上级政府下发的政治任务，为了一时政绩，基层政府就需要搁置手头的绝大部分事务——上文也提到过，基层政府的人手和资金常常是并不足够的——“集中力量办好一件事”2。而如此集中力量所带来的利益与损害究竟孰轻孰重，难道真的可以让官员放慢追求政绩的脚步吗？
在修路期间，我多次跟随镇干部去查看工程进展、应对各种问题和危机的情况。自始至终，很难看到地方官员对村庄由此而来的公共债务负担有过实在的忧虑。他们的首要目标很简单，那就是能够按照上面的要求，完成自上而下布置的任务。为了完成这一目标，地方官员费尽心思、各方周旋，根本无暇顾及工程对这些村庄的长远影响。几个月后，F镇在 “村村通” 工程中获得一等奖。对于镇领导来说，这是一项引人注目的“政绩”。
我们不应该对这些好处视而不见，但我们也要注意到这些经历背后的那些无形的但却深远的影响。首先，是不是有其他更好的方式来使用这些资源？花费在“村村通〞项目上的资源大多是从其他项目或领域中挪用过来的。上级长官意志和政治压力迫使地方官员把资源从一个领域转移到另一个领域，而不管被挪用的其他领域是否更需要这些资源。
积攒了如此多的怨气，那么这个国家给它的国民和官僚准备了什么样的表达意见、指出错误和发泄情绪的渠道呢？
答案是：没有。
作为一个实行“无产阶级专政的社会主义国家”3，它“垄断公共物品，将民众置于其组织统制之下，从而否认个体利益的合法性。这一做法的一个重要后果是，在国家控制之外的任何行为都被视为对国家的挑战”。的确如此，从打散ngo社会组织（工会？有必要提它吗？）到建立直插社会最基层的党政组织，从形成“向上负责”、“政绩为重”的官僚体制到视法律为随意摆弄的玩具4……无一不显示了党国藉由“再分配”而希望形成的“利出一孔”、“雷霆雨露，俱是君恩”之统治局面。
在资本主义市场经济中，在国家统制之外存在着合法的有组织的利益集团；但在国家社会主义再分配的背景下，如果群体利益是有组织的，它们必然是以国家组织机器为基础的，因此不是自治的。国家对公共领域的垄断大大压缩了个人可以通过市场交易来追求自我利益的私有领域空间，因此，个人即使在追求个人利益时也难以导致市场性质的解决方法。
听起来这并不是一个让人能够获得信心的论述。的确如此。但当一个统治者将国民所有的表达诉求的渠道全部堵住后，被统治者一旦被从所有的组织和群体中剥离，纵然在德性、财富、知识等方面有不同，但其面对国家时却形成了模糊的、行为与需求类似的“大数”现象，社会群体的同质性事实上会减轻集体行动的困难。“利出一孔”的国家的国民追求个人利益的诉求的必然指向只会是国家，那么国家本身就会成为民众发泄怨气的唯一对象，它将不得不直面民众的一切不满和暴力——即使这些诉求之间可能是矛盾对立的5。最后，国家常常利用政治运动、群众动员来促使官僚体制与运动式治理的转化，以及推动经济发展，由此“国家政策变动在不同的工作单位和地点同时诱发了人们各自的自发行为，为人们参与集体行动提供了机会”。但是从我们的生活的经验来看，我们远远没有处于一个可以常常通过集体行动表达诉求甚至倒逼改革的社会中。我们面对的更多是分散、打压、监视、拘禁，甚至有人要为此付出终身自由或生命的代价。为什么？
集体行动的爆发需要几个重要的条件：政治控制的放松，个人受到鼓励参与政治过程，横向沟通网络的形成，上层派系冲突和分歧。而且在特定时期，国家鼓励人们发出声音、表达意愿。这些情形使得人们意识到普遍存在的不满，这些情形反过来又促进了更多的人参与这一过程。另外重要的一点是，这一政治过程必须持续一定的时间，从而影响到人们的激励和风险期待的判断。由于这些条件极少同时出现，因此中国社会中的集体行动发生频率还是相对较少。
如今的党国完全有能力碾压国民为数不多的集体行动，如上文所说，在我们这个人与人之间的联系被打散的社会上即使形成了一次集体行动，也总是因为所求利益的不同而被分化，或者被政治施压、武力镇压。虽然听起来很令人丧气，但这是无可争议的事实。而且只要党相信自己需要而且能够“既要又要”，那么国民诉求的“自由与民主”就是它绝不可以让步的东西——且看二十大上党强调的“党要刀刃向内、勇于自我革命”就明白了，既然党能够永葆先进性，那么它何需国民的意见呢？
或许我们必须接受：痛苦不止一瞬。我们需要面对的可能不是顷刻间的大厦崩塌，而是一条若隐若现的“普鲁士道路”6。希望并非断绝，因为这个官僚制与“运动式”治理的轮番转换其实惊险重重，其间藏着无数测不准的事态发展可能性。每个人为了社会责任，为了个人与他人的正当利益、为了“非必要”生活的发声和抗争，其意义正在于此。
1 周飞舟. 锦标赛体制[J/OL]. 社会学研究, 2009, 24(03): 54-77+244. https://doi.org/10.19934/j.cnki.shxyj.2009.03.003.
2 这又让我想起疫情封控结束后，在基层工作的朋友向我抱怨说都怪其他片区的人不积极响应封控工作，导致现在的放开。并再三表示自己的片区为了封控，搁置了许多日常工作。言辞中颇有因为大家不领情而为自己的单位鸣不平之意。
而我的朋友是做什么的呢？环保和防止山火的部门……这也是可以搁置的。
就在写这篇文章的时候，北大创新评论发布了题为《新型举国体制是我国技术创新要素的最优化配置》的论文。
3 “专政”这个词很有意思。马克思仅仅是把它作为一个暂时性的状态而提出的，但是列宁却将它作为一项长久的统治方式，而这一解释被我们的五手马克思主义也继承了下来。
4 例如说疫情三年内从未宣布过紧急状态，但以“紧急状态”为前提的行政、刑事等法律却被用来肆意封禁和惩罚；又比如说最近为了提振经济，促进民营经济发展，而提出对民营企业家“少捕慎捕，少罚慎罚”。这真的能促进经济发展？还是会加剧不安与投机心理呢？我认为是后者。
5 最近再常见不过了。
6 秦晖、金雁著《田园诗与狂想曲》第十二章“实际上，当前中国改革中面临的斗争，已从新旧体制之争变成了‘美国式道路’与‘普鲁士道路’之争。中国的改革如果发生倒退，那也绝不会倒退回‘大锅饭共同体’去，很可能像德国魏玛共和国和日本大正民主崩溃时那样，在因‘普鲁士化’灾难而恶化的社会危机中堕入法西斯统治的深渊。“
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