前几日参加了学院MPA学生的论文开题，学生的选题涉及公共管理、社会管理各种具体问题，其中的一个重要主题是提高基层政府行政效能，这也符合MPA学科特征和学生的课程学习内容，本来这一方向并非我的主业，但或许行政老师认为你们这些“务虚主义者”多少还是能发现点问题的吧。在阅读学生的报告时，发现一个引人深思的现象，这种现象也不同程度地存在于其他学生的选题中，不过在我看到的二十多份报告中，最突出地体现在一份讨论如何提高基层政府机构落实“双减”政策的报告中。

该学生首先从不同方面论述推进“双减”政策的重大意义，指出它对国家社会的积极影响，同时列出该政策在具体执行过程中遭遇的困难，例如基层部分间协调不力、基层行政人员认识不清等等，还为此提出他认为的可行之策。整个报告看上去很有针对性和现实指导性，紧跟政策风向，但在这些优点之外，报告似乎只关注政策的“可达性”，关心能否把政策更有效地执行下去,而唯独缺少对政策“可欲性”的评价分析，这种评价原则上既要涉及该政策构想的长远意义，也必须涵括对政策推行的短期后果，因为任何政策的剧烈展开都可能给那些具体的个人和家庭带来巨大冲击。

有人可能认为术业有专攻，这种评价不是公共管理行当应当关心的，关心“执行”层面才正道。然而这种观点未能看到，政策本身的合理性或可欲性，与所谓的执行层面的可达性是密切联系的，社会中相当多的政策在执行上遭到极大阻力，甚至产生恶劣的舆论恶果，往往与政策本身的合理性有关。具体到“双减”政策，该政策的出台以及政策制定者勾勒的重大意义是显而易见的，但在过去的执行过程中，其雷厉风行甚至不惜采取暴力,有网上视频显示一些补课老师竟被当众揪斗，面对自己的学生也不能保全基本的人格尊严,这对于一个声称尊师重教的文明传统来说是对师道尊严的践踏。同时该政策不仅对老师，也对行业从业者带来了巨大冲击，很多投资者血本无归，教育行业作为重要的行业门类，吸纳了大量从业者，政策出台以来，无数人遭遇了失业的打击，可以说对社会经济和每个活生生的具体从业者都产生了重大影响。

回到开头提到的那份开题报告，这个报告注意到政策执行的困难，但将原因仅仅放在行政部门的态度和各部门无法协同等表面因素上，显然是一种误解。就我所见，很多行政部门尤其是基层行政部门工作人员勤勤恳恳，任劳任怨，手头工作量巨大，长期加班，但在某些政策的执行过程中，常常有种“恕难从命”的无力感。这一点，相关研究者如果不去从政策设计本身入手，仅仅去关注执行层面，可能会将自己困在一个假问题之中，如果是学力视野的原因还能理解，如果明知根源所在，还要埋起头、转过身故意只关注那些边边角角，或许有违背学术公心之嫌。

社会的演进和改善有其内在的逻辑，在某些背景下，政治权力可以而且也有必要以强有力的手段去展开大规模的社会立法，破除积弊，这是在一些流行着落后道德民风的社群向现代社群的转变过程中经常发生的现象，虽然该社群中的大多数人可能在观念上是支持旧传统（这种旧传统可能内含了对基本人权的伤害），这种情况下新法律、新政策或新规定是有可能激发大规模的抵制甚至是冲突的，但从社会变革的角度看，强有力的措施有其自身的合理性。但是，切记这种强制或合法暴力的大规模使用应当被严格限制在一定语境中，如果完全不顾民众普遍意志的表达，认定反抗者皆是违法者，违法者又是观念上的“落后分子”，而反抗行为是由于违法者不能理解政策对他们的长远的“好”，而拒绝对政策本身合理性加以评估，那么官方和基层执行机构便可能一次次地处于“违法者”的包围之中。密尔讲到一个社会的“秩序”与“进步”并非断然两分的概念，进步必包含了秩序的层面，此中道理或许对一个具有保守传统的国家的人来说并不稀奇，但对一些常常在“顽固的守旧”和“激烈的推倒重来”之间来回折返的文明而言，具有重要启发。

从这个意义上看，民意或舆论本身就是一种政策评估手段，大量违法者的出现，高频率的反抗或“不合作”运动的产生就像一个晴雨表或指示器，表明当政者应当继续评估和完善相关政策，这对于那种政策常得到极为高效贯彻的制度来说尤为重要，否则如果仅仅习惯于运动式的立法或运动式执法的话，民众只能经常性地受到伤害，而引发旧伤的“剧烈性”又是新伤害的原因。这里可以看到“政治”一定意义上说是“先于”行政的，而在某些政策或立法阶段比较慢或者说程序比较拖沓的制度中，一旦政策或法律得到通过，在执行过程中往往比较高效，遇到较少的民意的抵制，也无需动用大规模的国家暴力去强制执行。从这点看，一种制度“优势”可能会先天地塑造出一种行政羁绊，一种制度“劣势”也可能潜在地免除了一种行政困境。

黄宗羲言三代以“无法之法”以治而后世“行非法之法”以乱，这种说法或许对“三代”有过度天真的想象，但针对后世问题的批判和对法律本质的思考是相当深刻的。美国法学家博登海默认为，一个切实可行并有效的法律制度，必须以民众的广泛接受为基础，而相当数量的不满和反对现象的存在所标示的则是法律的病态而非常态，面对这类法律或政策，即使人们出于对制裁的恐惧而暂时服从，但这种破坏和抵制这种法律制度的行为会逐渐蔓延，并将削弱制度的基础和力量[1]。而当代法学家刘星认为法哲学领域自二十世纪中期出现了一种“话语中心的转换”。旧的话语集中在国家权力、法律制定与服从、统治机构、统治秩序等概念，这些语汇强调在国家的行为中寻找并发现法律，暗示了法律的高度统一性。新的话语开始关注正当性、权威、合意、非暴力反抗、实践理性等“极具伦理学和社会学色彩的词语”，其关注点从法律制定者移向了法律遵守者的重构，不再简单将人们服从法律的原因归于国家暴力的震慑，开始以同意或自愿而非被迫或制裁的视角去看待法律，强调法律本身的“可接受性”，因此弱化甚至消解“强制力”观念[2]。

这些古今中外的学者们为我们提供了启示，那就是对一个完善的法治社会而言，最值得追求的不是该社会可以在规定时间内快速地制定出多少部法律法规或政策条文，也不在于能够动用多大的强制力量来执行它们，而是这种法律、政策或条文包含了多少真正的民意成分，既能真正反映民意，又不违背人道主义的现代标准，这才是人们追求的目标，而决不应自夸于该社会能在多大程度上动用强制力去推行它们，甚至将这种强制力简单地误解为一种“制度优势”。

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[2]刘星. 法律”强制力”观念的弱化──当代西方法理学的本体论变革[J]. 环球法律评论, 1995(3):11. 作者认为在理论上强调国家强制力作为法律的必不可少的基本特征，在法律实践中便容易过于强调国家统治者或管理者的意志，从而忽略法律可行性所依赖的社会基础，进而在法律与民主价值取向之间造成某些不甚协调的因素或障碍

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